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中国独特的扶贫经验:“回眸”解决了准确认定问

作者:a123456时间:2021-02-11 01:29 次浏览

作者:陈志刚,浙江大学求是讲座教授,中国农村发展研究所国际部主任;中国农业科学院农业经济与发展研究所程小雨博士

到2020年底,中国如期完成了新时代脱贫的目标和任务。在现行标准下,农村贫困人口全部脱贫,贫困县全部脱帽,消除绝对贫困和地区整体贫困。近1亿贫困人口摆脱贫困,取得了令全世界瞩目的伟大胜利。Xi总书记指出,十八大以来,党中央团结带领全党全国各族人民,把扶贫开发放在治国理政的突出位置,充分发挥党的领导和中国社会主义制度的政治优势,采取了许多具有独创性和独特性的重大举措,组织实施了人类历史上规模最大、力度最大的反贫困斗争。可以说,这些措施为全面打赢反贫困的硬仗发挥了重要作用。其中,在全国范围内广泛动员的准确识别“回望”的重要举措,是我国扶贫开发的实践创新,也是世界首创。这一举措充分保证了扶贫开发的准确性,为全面战胜贫困奠定了坚实基础。

改革开放以来,中国始终坚持与时俱进的扶贫开发战略,不断探索有针对性的扶贫资源工作模式,积累了丰富的有针对性的扶贫治理经验,充分认识到扶贫目标的准确性,创新性地实施了精准扶贫的“回望”重要举措。

第一,针对贫困地区和贫困县。1980年,中国开始尝试集中资源扶持贫困地区,重点扶持“西部三地区”、革命老区、少数民族地区、边远地区等贫困地区,形成了以贫困地区为目标,促进贫困地区经济发展的扶贫开发战略。在此基础上,中国进一步探索了县域扶贫资源的集中。1994年,全国建立了592个国家级贫困县,形成了以贫困为目标的扶贫开发战略。在县扶贫开发战略下,贫困人口数量从1994年到2000年大幅下降。

第二,针对贫困村。虽然该县在扶贫方面取得了显著成绩,但在2000年,仍有大量贫困人口生活在非贫困县。党中央认识到,要提高扶贫效率,扶贫开发应进一步以农村为目标。2001年,明确提出以贫困村为基础,制定扶贫规划,实施扶贫任务,并确定在14.8万个贫困村实施“全村推进”。针对农村的扶贫战略大大提高了扶贫项目与贫困群体需求的匹配程度,提高了贫困地区的基础设施水平。

第三,针对贫困个体。早期扶贫开发有效缓解了大规模贫困现象,但贫困人口局部集中、整体分散的现象突出。2012年,仍有6个省份贫困发生率高于20%。为了确保到2020年全面建设小康社会,党中央认识到扶贫资源应更准确地针对贫困人口的需求,并于2013年提出了“精准扶贫”战略。

党的十八大以来,中国逐步探索出一套针对贫困人口、识别贫困原因、提供针对性援助的精准扶贫战略,形成了以精准扶贫和扶贫为基本战略的扶贫思想。2014年,首先,贫困人口被立案,国家扶贫开发

准确识别主要存在三个问题:一是标准不明确;第二,识别不准确;第三,程序松懈。“回头看”是对初始识别结果的综合考察,但单靠考察不足以解决识别问题。所以“回望”可以通过做好“三个坚持”来解决一个一个准确认定的问题,有效提高贫困户认定的准确性。

一是鼓励各地制定多维贫困标准,解决贫困计量标准不清的问题。在精确扶贫的初步认定中,采用收入贫困标准,即贫困户是指人均纯收入低于国家贫困标准的农民。但在实践中,由于大多数农村人从事农业、打零工或外出打工,很难计算出他们准确的收入数据。《回望》鼓励各地结合本地实际,开发多维度贫困认定方法,解决贫困计量问题。比如有些地方,在回顾中形成了“一进两看三算四到五议”的工作模式,设计了基于多维贫困的精确认定和家庭评估方法。

第二,鼓励各地建立明确的排除标准,解决“精英俘获”问题。在建卡初期,部分贫困地方被农村富裕家庭、村干部等精英群体占据(即精英俘获)。《回眸》明确规定了贫困户的标准,尤其是建立卡的排他性标准。典型的排除标准是:镇、县有商品房;有私家车、大型农用车、工程机械;家庭成员包括国家干部、村支书、村长等。他们得到了国家财政的支持。排除标准明确指出,富裕户、村干部等精英户不能成为立档立卡户,有效解决了扶贫中的精英俘获问题。同时,扶贫干部退休时有明确的遵循标准,也降低了偿还错判户的难度。

一是通过系统培训,基层干部的精准意识得到加强。精准扶贫初期,一些基层政府对精准扶贫政策认识不够准确,导致一些地方政府重点扶持有发展能力的农民的现象。回想起来,通过对扶贫干部和村干部的培训,他们可以清楚地了解程序、标准、规范等。并加强基层政府对准确识别的重视。

第二,通过培训和宣传,提高了人民的政策意识。“回望”期间,各地广泛开展精准扶贫宣传培训。这使得农村居民对精准扶贫政策、建卡的目的和意义等有了更好的了解。同时对贫困家庭鉴定程序进行培训,强调鉴定结果的信息公示制度。因此,有效提高了建卡信息的透明度,增强了农村居民对精准扶贫的关注,促进了民众的广泛参与和监督。

首先,明确了各级的责任,以确保执行的主体明确。职责不清、执行主体不清,很容易导致一些地方政府被“捆绑”或被刚性执行。在建卡初期,一些地方政府照搬省政府的贫困认定指导意见,在准确认定上搞了个“一刀切”。国务院扶贫办在“回头看”的同时,明确了各级政府在精准扶贫中的责任,形成了省负总责、市县抓落实、基层干部负责入户调查、办卡入户民主评议会的工作机制和责任制。同时,中央政府也要求主要负责人

二是建立监督体系,确保严格执行。回顾过去,中国也建立了扶贫审计监督体系。一是国务院扶贫办在不同年份、不同阶段定期或不定期进行督导和专项检查。扶贫工作出现重大失误,造成严重后果,存在弄虚作假、违规操作等问题的,依法追究相关部门和人员的责任。其次,审计署对随机抽取的部分贫困县的档案建立和扶贫资金使用情况进行了重点检查,披露了村干部弄虚作假、徇私舞弊的现象。扶贫审计监督制度有效制约了基层干部建档建卡工作的行为,保证了贫困户认定程序的严格执行。

三是建立评估体系,确保实施效果良好。明确主要责任,建立监督机制后,要对主要责任进行考核,使职责任务紧凑,保证实施效果。设立卡的贫困人口认定和退出的准确性是国务院扶贫办每年的重点考核内容之一。考核表现好的省份给予奖励,考核表现差的省份对主要领导进行面试。一旦发现准确鉴定存在欺诈和不规范程序,将对责任人进行处罚。特别是考核制度还规定,立卡后“回头看”的结果要与贫困县党政领导考核挂钩,实行一票否决制。在“回望”工作中出现不负责任和不良后果的,将予以通报,并追究相关责任人的责任。这进一步压缩了各级主体的责任,保证了准确识别的实施效果。

改革开放以来,中国在扶贫开发领域不断探索,走出了有中国特色的扶贫开发之路,形成了一批中国扶贫开发理论和经验。“回眸”是中国扶贫开发的重要而独到的经验。当前,巩固扶贫成果,实现从扶贫到农村振兴的平稳过渡,是一个重要阶段。充分发挥扶贫“回望”的重要经验,鼓励各地在扶贫和农村振兴战略过程中更多地“回望”,将大大有助于确保资源的正确流动,提高资源利用效率。

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