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如何规范基层公权力的运行?

作者:a123456时间:2021-01-26 14:52 次浏览

基层公共权力不仅是政府权力的“终点”,也是国家与社会关系的“枢纽”,是基层治理现代化的关键棋子。党的十九届五中全会提出,“十四五”期间要显著提高基层治理水平。实现基层公共权力的规范运行,降低基层治理的制度成本,应该是解决问题的重要途径。

为什么要把限定词“规范”加到基层公共权力的运行中,谈基层治理中的“规范”?意义何在?

基层干部,几乎每个人都关心如何实施“为基层减负”,很多干部都有在基层探索创新的雄心壮志。这两位基层干部的担忧,与基层公权力的规范运作有关。

为什么减负难以实施?人们常常抱怨上级机关对基层的随意监督过于问责,使基层工作无法形成合理的预期,临时的“接锅”耗费了大量的精力。为什么基层创新没有动力?上下级调度的政策往往是“横向到边上,纵向到尾上”,基层还是很难完成“指定动作”。怎样才能为“可选动作”做好准备?其实这两个问题都是基层公权力运行不规范,没有边界约束,对基层过度干预造成的。

另一方面,基层小微权力腐败也是近几年比较普遍的现象。部分基层干部凭借自己的“人脉”和“能力”在八村赢得了“话语权”,但相应的监督体系却没有影子。如何操作权力是干部的最终决定。腐败怎么会这么不开心?因此,打击基层腐败,必须从规范基层公共权力运行入手。

事实上,规范基层公共权力的运行与人们的日常生活密切相关,即日常工作的过程和标准。基层权力运行不规范,直接导致基层工作流程不清晰、专业化不足。基层干部更多地依靠个人经验开展工作,不做事、少做事、做错事的现象时有发生。村民往往要跑很远的路才能找到上级解决问题。如果基层工作流程明确,群众能少受点罪吗?

近年来,许多地方都在探索基层公共权力规范化运行的制度化方案,一些经验取得了显著成效。其中基层公权力的名单尤其值得一提。

这个名词不是学者在研究中闭门造车发明的,而是源于浙江宁海县的尝试。2014年,宁海县针对村级小微权力运行中存在的问题,以县委公文形式推出了“36个小微权力清单”,明确列出了农村治理中的各种权力实施事项,包括集体管理事项。条,涉及村集体权力;便民服务项目17项,涉及上级权力在基层的延伸。除了清单,宁海县还制定了基层事务处理的流程标准,可以说既是办事的“路线图”,也是监管的“明细清单”。2018年,这份让群众深感满意的《宁海经验》被写进当年中央一号文件。

宁波市鄞州区在“宁海经验”的基础上,从2018年开始创建“三清单流程”(权力清单、责任清单、负面清单、权力运行流程图)制度,将农村地区的小微权力清单扩大到城乡社区、经济股份合作社等其他基层自治组织和经济组织,堪称基层公权力清单制度的“升级版”。这一制度创新很快成为各地学习的热点。

宁海做对了什么?总之,让基层公共权力顺畅运行

基层公权力清单其实不能狭义理解为“权力清单”,必须涵盖责任支持清单和否定清单。可以根据不同类型组织的特点和各地的实际治理需要,编制权力清单,列出相关权力事项,避免“一刀切”。在编制责任清单时,需要充分考虑大量基层工作来自上级委托,因此需要同时编制上级政府部门和基层自治组织的责任清单,明确双方的具体责任。特别是,责任清单必须与权力清单一致。应编制负面清单,先列出群众普遍关注的、涉及“人财物”且易腐的权力事项,同时明确提出防范廉政风险的具体措施。

在公共权力清单的基础上,构建一个完整的基层公共权力规范运作的流程图,其中应明确界定权力运作的基础和覆盖面、处理事项的主体、处理方法、时限要求以及相关的纪律规定。群众可以按图办事,干部可以各司其职,最大限度地防止权力的滥用和误用。流程图和清单必须相互协调,才能理清大小事涉及权力的边界框架和运行轨迹。有了流程图,无论是群众和社会力量的民主监督,还是上级机关的职能监督,都可以发挥更有针对性的作用,有效促进基层公共权力的透明运行。

基层公共权力的规范化需要科学界定政府部门与基层自治组织的职责分工,避免政府部门以制度规范的名义“给基层增加更多的权重”。因此,上级政府在编制和调整基层公共权力清单的过程中,应充分吸收基层的意见,允许基层对清单内容提出异议,并在基层确认的基础上,通过合理协商,最终确定清单内容。不可忽视的是,上级政府在编制名单内容时要有一个整体的视野,要要求各职能部门打破自己的思维,尽可能充分地汇报工作中所有需要基层配合的环节,对涉及的事务要明确操作程序。同时,必须将两种机制确立为合理衔接的“守护神”:自上而下贯穿的纵向问责机制和基层探索的容错纠错机制。

从容错机制来说,自然要谈到基层自治空间的问题。一方面,权力清单应该赋予基层一定的自由裁量权。基层治理一直缺乏权宜之计,越来越需要专门的知识,而这些知识不能简单地纳入规章制度的传播范围。对基层的手脚过度约束,只能导致基层治理越来越僵化。所以名单的制定一定不能什么都贪,希望“一个名单管一切”,这样只会适得其反,可能会严重挫伤基层干部的积极性。只要有细致的权力监督设计,赋予基层行政必要的自由裁量权是完全可行的。另一方面,要鼓励基层单位编制自治名单,作为保证基层自治活力的制度手段。

基层治理的情况是不断变化的。基层公权力的名单如何保持不变?有必要引入动态调整机制。首先,为紧急事件建立紧急程序。基层公权力清单主要包括日常事务,很难充分考虑疫情防控、限期整改等突发紧急任务。这类任务往往“时间紧,压力大”,因此有必要准备一个遵循简单、方便、安全原则的应急流程

有条件的地方,可以开发专门用于基层公共权力规范运行的数字化管理系统。基层是主要用户,最终用户可以到达每一个村长和社区居民。基层管理员将列表内容和流程图输入系统,最终用户和管理员都可以发起事件请求,实现基层公共权力规范的在线操作。系统可以直观地为用户展示一切“运行”的全过程,用户也可以及时给出反馈。当然,数字系统的发展绝不能成为单纯的“数字懒人治理”,老年人参与数字治理的需求应该得到充分照顾,那些行之有效的传统治理方式应该继续发扬光大。

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